省高院案例-村集体收回集体土地使用权的法定条件和程序

裁判要旨：

农村宅基地使用权收回的具体条件：

第.一，经过集体经济组织民主决策；

第二，基于乡（镇）村公共设施、公共事业建设需要；

第三，所收回土地为集体土地；

第四，报请原批准用地的人民批准。

乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经村集体经济组织民主决策，履行民主议定程序。报乡（镇）人民审核，向县级以上地方人民土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民批准农村集体经济组织在符合法定条件时，可以依法收回集体土地使用权。农村集体经济组织在符合上述法定条件时，可以依法收回集体土地使用权。

村委作为集体土地所有权人，为改善村民居住环境，制定了搬迁补偿方案，提供了货币补偿和楼房安置两种搬迁补偿方式，同时提供了搬迁补偿费、临时安置补偿费、放弃旧房补偿费以及有关奖励等，大多数群众已签约并同意搬迁，该项目符合大多数群众的意愿，符合公共利益属性，属于为本村公益事业建设需要收回集体土地使用权的情形。村委履行民主议定程序后，上报所在街道办事处，街道办事处审核后再向区人民报请批准。因涉案项目具备集体土地使用权收回的法定条件，故区人民作出批准收回集体土地使用权的行为，符合法律规定。

山东省人民法院

行   政   判    决    书

（2023）鲁行终 358 号

上诉人（原审原告） 李某某，男， 1954 年 3 月 26 日出生，

汉族，住山东省某某市某某区城北路街道办事处礼官村 26 号。

上诉人（原审原告）李某美，女， 1946 年 11 月 29 日出生，

汉族，住山东省某某市某某区城北路街道办事处礼官村 39 号。

上诉人（原审原告）吕某某，女， 1958 年 10 月 31 日出生，

汉族，住山东省某某市某某区城北路街道办事处礼官村 8 号。

上述三上诉人共同委托代理人李某某、李某，均系山东某某

律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）某某市某某区人民政府，住所地山东

省某某市某某区政务中心（某某区新建东路 201 号） 。

法定代表人李某红，区长。

委托代理人王斌，某某区人民城北路街道办事处工作人

员。

委托代理人任万洲，山东淄明律师事务所律师。

李某某、李某美、吕某某因诉某某市某某区人民（以下

简称某某区）收回集体土地使用权行政批复一案， 不服淄博

市中级人民法院于 2023 年 6 月 16 日作出的（2022）鲁 03 行初 82 号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后， 依法组成合议庭， 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案

进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明， 坐落于某某市某某区城北路街道礼官 村 78 号的宅基地登记在李某某名下。孙某森和李某美系夫妻关 系，坐落于某某市某某区城北路街道礼官村 31 号的宅基地登记在 孙某森名下，孙某森于 2021 年去世。吕某某与刘某远系夫妻关系， 坐落于某某市某某区城北路街道礼官村 8 号的宅基地登记在刘某

远名下，刘某远已去世。

2017 年 8 月 9 日， 山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和 改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合发布鲁建住 字„2017‟ 20 号《关于公布 2018 年棚户区改造项目的通知》，  该通知批准同意的棚户区改造计划中的淄博市第 37 项为“礼官村 片区棚户区改造项目”。礼官村棚户区改造项目采用预搬迁模式， 房屋搬迁实施单位根据礼官村棚户区改造项目房屋拆迁安臵补偿 方案内容与被搬迁人签订附生效条件的房屋搬迁补偿协议，并提 供货币补偿、楼房安臵两种搬迁补偿方式和搬迁补偿费、临时安 臵补偿费、放弃旧房补偿费以及有关奖励等。在签约期限内，如 果签约率均达到 95%以上，本次房屋搬迁正式启动，房屋搬迁实 施单位以书面形式告知被搬迁人协议生效，若补偿协议平均签约 率达不到 95%，则搬迁工作终止。目前礼官村片区签约率已超 95%，

但李某某、李某美、吕某某就其房屋均未签订搬迁补偿协议。

2022 年 7 月 7 日，某某市某某区城北路街道礼官村村民委员 会（以下简称礼官村委） 召开村民代表会议，讨论并表决通过了 收回王先海、吕某某、李某某、李某美等 11 户宅基地使用权事项， 并形成相应公示内容在村务公开栏中以公告形式予以公示。 2022 年 7 月 7 日，礼官村委向某某市某某区城北路街道办事处（以下 简称城北路街道办） 提交《关于收回礼官村棚户区改造项目范围 内集体土地使用权的报告》，认为：礼官村棚户区改造是省 批准的棚改重点项目，拆迁安臵区计划集中安臵居民 143 户。项 目自 2017 年 8 月山东省住建厅批准、 2018 年 2 月某某发改局立 项以来，绝大部分居民按期签约拆迁，拆迁区内仍有王先海（礼 官村 69 号）、吕某某（礼官村 8 号）、李某某（礼官村 78 号）、 李某美（礼官村 31 号） 等 11 户无正当理由拒不签约实施拆迁，  街道、村与之沟通协商未果，严重影响了礼官村棚改项目进程，  严重损害了集体利益和公共利益。经村民代表会议表决通过，同 意收回包括上述的 4 户村民在内的 11 户村民的集体土地使用权。

为此， 申请城北街道办予以审查并对后续工作实施予以指导。

2022 年 7 月 8 日，城北路街道办向某某区提交周城政字 „2022‟ 34 号《关于申请收回城北路街道礼官村部分集体土地使 用权的请示》，提请某某区对礼官村委提出的上述收回集体 土地使用权事项予以审查处理。 某某区收到请示后，要求周 村资源局对此提出意见。2022 年 7 月 8 日某某资源局向某某区政 府作出《关于区第 328 号转办件的回复意见》，认为礼官村

为实施棚户区改造工程，由集体土地所有权人礼官村经过“四议

— ;  —

两公开”民主议事程序审议通过收回相关集体土地使用权事项，

该项目具备集体土地使用权收回的法定条件，建议批准城北路街 道办的请示。2022 年 7 月 11 日， 某某区做出周政字„2022‟ 29 号《某某区人民关于同意收回城北路街道礼官村部分集体 土地使用权的批复》， 根据《中华人民共和国土地管理法》第六 十六条之规定， 原则同意礼官村收回礼官村棚户区改造项目范围 内的王先海等 11 户村民的宅基地及集体土地使用权。请城北路街 道办与礼官村严格按照《礼官村棚户区改造项目房屋拆迁安臵补 偿方案》落实好被搬迁村民的补偿安臵工作。 李某某、李某美、 吕某某起诉所涉及的涉案三处宅基地位于该批复收回的土地范 围。李某某、李某美、吕某某不服该批复，向法院提起本案行政

诉讼。

原审庭前证据交换和调查过程中，某某区明确认可李某某、李某美、吕某某与某某区作出的涉案批复具有利害关系。 原审庭审中，某某区陈述，礼官村片区棚户区改造项目共涉 及到 143 户，已经签约 138 户，还有 5 户尚未签约（签约率为 96.5%），本案批复涉及的 11 户中有 6 户已签约。安臵房屋共有 四座楼，两座楼已经交付使用，另外两座因为去年疫情的原因没

有交付，但今年可以交付。

原审法院认为， 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十 六条款第（一）项之规定，为乡（镇）村公共设施和公益事 业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的

人民批准， 可以收回土地使用权。该条第二款规定，依照前

款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人 应当给予适当补偿。本案中， 李某某、李某美、吕某某起诉所涉 及的涉案三处宅基地位于某某区城北路街道礼官村，原批准用地 的人民系某某区，故某某区具有依法批准收回涉案 宅基地使用权的职权。本案某某区作出同意收回上述宅基地 使用权的批复， 系基于礼官村棚户区改造项目的需要。礼官村的 涉案棚户区改造项目旨在改善其群众生活质量和居住环境，制定 了搬迁补偿方案，提供了货币补偿和楼房安臵两种搬迁补偿方式， 同时提供了搬迁补偿费、临时安臵补偿费、放弃旧房补偿费以及 有关奖励等，礼官村的大多数群众已签约并同意搬迁，该项目符 合礼官村大多数群众的意愿，具有社会公共利益属性和符合公共 利益需要。因此，某某区作出周政字„2022‟ 29 号《某某区 人民关于同意收回城北路街道礼官村部分集体土地使用权的 批复》，批准同意收回涉案宅基地使用权，符合法定条件，具有 事实根据和法律依据。此外，在某某区作出同意收回涉案宅 基地使用权的批复前，礼官村委经过民主议事程序，表决通过了  收回涉案宅基地使用权事项并进行了公示，礼官村委通过城北路 街道办逐级向某某区提出收回涉案宅基地使用权的申请，在 经过调查和内部审批后，某某区作出被诉行政批复，程序合 法正当。因该批复系某某区针对城北路街道办的内部请示而 向该街道办事处作出，属于上下级行政机关之间的内部批复行为，

故不存在由某某区针对该批复向李某某、李某美、吕某某进

行告知和送达的问题。李某某、李某美、吕某某以被诉批复行为

未向其进行告知为由要求撤销该批复的主张不成立。

综上， 某某区作出的涉案周政字„2022‟ 29 号《某某区  人民关于同意收回城北路街道礼官村部分集体土地使用权的 批复》， 认定事实清楚， 符合法律规定， 程序合法正当。 李某某、 李某美、吕某某的诉讼请求不成立，依法不予支持。依照《中华 人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李某某、

李某美、吕某某的诉讼请求。

上诉人李某某、李某美、吕某某不服原审法院判决提起上诉， 认为原审法院判决认定事实错误，适用法律错误， 请求撤销原审 法院判决，判令撤销被上诉人作出的周政字„2022‟ 29 号《某某 区人民关于同意收回城北路街道礼官村部分集体土地使用权 的批复》，案件诉讼费用由被上诉人承担。 理由如下： 1.原审法 院判决认定事实不清。 涉案行政批复对上诉人的权利义务产生了 实际影响， 具有可诉性， 被上诉人作出的涉案行政批复程序违法。 上诉人与涉案行政批复具有利害关系，被上诉人理应按照法律规 定程序将涉案批复向上诉人送达，并听取上诉人的陈述与申辩，  本案被上诉人未向上诉人送达，导致上诉人无法陈述和申辩，该 批复程序违法。 2.礼官村棚户区改造实质上属于集体土地的征收 工作，上诉人宅基地及集体土地使用权并不满足《中华人民共和 国土地管理法》所规定的“为乡(镇)村公共设施和公益事业建设， 需要使用土地的”的情形，被上诉人适用该规定， 扩大了对乡(镇)

村公共设施和公益事业建设的解释。 涉案土地用途明显不是为了

“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”，现在建设牌中明确显示 土地是用于“微热管阵列技术电力产业化项目(一期)厂房”的建 设，该项目属于商业项目，与公共设施和公益事业毫不相关，原 审法院在审理案件时明显违背法律规定，以被上诉人作出的批复 “具有社会公共利益属性和符合公共利益需要”为由，认定涉案 土地用途符合《中华人民共和国土地管理法》第六十六条项 的规定“为乡(镇)村公共设施和公益事业建设”， 完全违背立法 本意，损害了上诉人的合法权益。 3.被上诉人未经严格审核，就 根据礼官村村委会不合法的会议决议，作出收回上诉人宅基地及 集体土地使用权的批复，侵害上诉人的合法权益。  《中华人民共 和国村民委员会组织法》第二十四条规定，对涉及村民利益的事 项，应当通过全体村民会议讨论决定方可办理。村民委员会作为 自治组织，虽然对农村集体土地享有所有权，但是其权力不能被 无限放大，仅依据二十几个村民参加的代表会议及党员会议，且 村民代表会议也未经全体村民会议的授权，便开会决定收回上诉 人的合法宅基地，该会议决议不能代表全体村民的真实意愿，以 该会议决议向被上诉人作出请示，程序严重违法。被上诉人在未 查明相关事实的情形下依据该决议作出收回三上诉人宅基地及集 体土地使用权的批复也属于违法批复，应当予以撤销。 4.原审法 院判决适用法律错误。 原审法院在认定事实错误的基础上，错误 的适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判 决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。请求二审法院查

明案件事实，依法改判，支持上诉人在原审的诉讼请求。

被上诉人某某区答辩称， 在涉案批复作出前， 所有权人 礼官村委依法经过民主议事程序，表决通过了收回涉案宅基地使 用权事项并进行了公示，礼官村委通过城北路街道办逐级向某某 区提出收回涉案宅基地使用权的相关请示，在经过调查和内 部审批后，某某区作出被诉行政批复，程序合法正当。 涉案 棚户区改造项目旨在改善群众生活质量和居住环境，同时提供了 搬迁补偿费、临时安臵费、放弃旧房补偿费以及有关奖励等，礼 官村大多数群众已经签约并同意搬迁，该项目符合绝大多数群众 的意愿，具有社会公共利益属性，符合公共利益需要。涉案批复 符合法定条件， 具有事实根据和法律依据。涉案批复属上下级行 政机关内部批复行为，不存在由被上诉人针对该批复向上诉人进 行告知和送达的问题。 原审法院行政判决认定事实清楚，适用法

律正确，程序合法，应予维持。

各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审过程 中，上诉人向本院提交照片两张，证明涉案土地上进行了微热管 阵列技术电力产业化项目(一期)建设，并非用于公共设施和公益 事业，对于上述证据，因上诉人未在原审中提交， 不属于《 人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的 “新的证据”， 对此本院不予采纳。经审理，本院同意原审法院

对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为：本案争议的焦点问题是某某区作出的批准收

回城北路街道礼官村部分集体土地使用权的行为是否合法。

《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定： “乡（镇） 村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民  审核，向县级以上地方人民自然资源主管部门提出申请， 按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民  批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规  定办理审批手续。 ”第六十二条第四款规定：“农村村民住宅用  地，由乡（镇） 人民审核批准；其中，涉及占用农用地的，  依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 ”第六十六条规定：  “有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民  批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施  和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使  用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。 依照  前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的， 对土地使用权  人应当给予适当补偿。 ”根据上述规定， 农村集体经济组织在符  合法定条件时， 可以依法收回集体土地使用权。 具体条件有：第  一，经过集体经济组织民主决策；第二，基于乡（镇）村公共设  施、公共事业建设需要；第三，所收回土地为集体土地；第四，  报请原批准用地的人民批准。本案中， 礼官村委作为集体土  地所有权人，为改善村民居住环境， 制定了搬迁补偿方案，提供  了货币补偿和楼房安臵两种搬迁补偿方式，同时提供了搬迁补偿  费、临时安臵补偿费、放弃旧房补偿费以及有关奖励等，礼官村  的大多数群众已签约并同意搬迁，该项目符合礼官村大多数群众

的意愿， 符合公共利益属性，属于为本村公益事业建设需要收回

集体土地使用权的情形。 至于之后相关部分土地是否由农用地转 为建设用地，是否用于微热管阵列技术电力产业化项目(一期)建

设与本案争议焦点并无关联。

关于上诉人主张礼官村委就收回集体土地使用权程序方面 违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的问题。《中华人民 共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的相 关事项应由村民会议或村民会议授权村民代表会议讨论决定。第 二十二条规定， 召开村民会议，应当由本村十八周岁以上村民的 过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加， 村民会议所作 决定应当经到会人员的过半数通过。本案中，礼官村委决定收回 涉案集体土地使用权，该事项涉及全体村民利益， 应当经过村民 会议或村民会议授权村民代表会议决定。礼官村委未提供该村村 民代表会议经过村民会议授权的材料，确有不当。但因目前大部 分村民已自愿签订安臵补偿协议，涉案项目体现了大多数村民的

意愿，符合大多数村民的利益。

礼官村委经过民主议事程序， 表决通过了收回涉案宅基地使 用权事项并进行了公示，礼官村委通过城北路街道办逐级向某某 区提出收回涉案宅基地使用权的申请，在经过调查和内部审 批后，某某区作出被诉行政批复，基本符合法律规定的审批 程序规定。 涉案批复系上下级行政机关之间的内部批复行为，故 不存在由某某区针对该批复向上诉人进行告知和送达的问

题。

综上， 涉案项目具备集体土地使用权收回的法定条件， 某某 区作出批准收回集体土地使用权的行为，符合法律规定。原 审法院对于上诉人关于撤销该批复的主张未予支持，并无不当。 原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉 人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国

行政诉讼法》第八十九条款（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费 50 元，由上诉人李某某、李某美、吕某某

共同负担。

本判决为终审判决。

二○二三年八月十六日

法 官 助 理

书  记  员